《法治日?qǐng)?bào)》記者 辛紅 《法人》見(jiàn)習(xí)記者 王茜

近日，“全網(wǎng)最忙五人組”游走在全國(guó)多個(gè)公示名單的事件沖上熱搜，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。其中，除了“做評(píng)委”“被處罰”，這些網(wǎng)絡(luò)“名人”也出現(xiàn)在涉及慈善公益項(xiàng)目的被資助名單中。12月6日，涉事單位杭州師范大學(xué)發(fā)布通報(bào)，確認(rèn)杭州師范大學(xué)人文學(xué)院2022年申報(bào)的“多彩送教淳滋味”福彩公益金項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，工作人員弄虛作假，未實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)線上授課實(shí)際學(xué)生，簡(jiǎn)單采用“網(wǎng)絡(luò)人名”，導(dǎo)致公示名單不實(shí)。這起涉及公共利益的“人名造假事件”背后，暴露出公益項(xiàng)目在流程合規(guī)性以及程序合法性方面的管理漏洞。

2026年1月1日，多部涉及慈善行業(yè)的法規(guī)即將施行，包括新修訂的《慈善組織信息公開(kāi)辦法》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）、《慈善組織公開(kāi)募捐方案?jìng)浒钢敢ㄔ囆校罚ㄒ韵潞?jiǎn)稱“指引”），以及《民政部登記認(rèn)定的慈善組織行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱“基準(zhǔn)”），體現(xiàn)了慈善公益行業(yè)規(guī)范化管理和精細(xì)化監(jiān)管進(jìn)入新階段。

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《法人》記者注意到，最近十年來(lái)，基金會(huì)發(fā)展已從增量時(shí)代邁向高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代。作為自2004年起實(shí)施、迄今已20余年的法規(guī)，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）已被列入國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃，目前修訂工作正在推進(jìn)中，民政部也明確將其作為年度立法重點(diǎn)之一。在面臨公信力與透明度雙重挑戰(zhàn)的背景下，慈善組織如何在信任與監(jiān)督之間，平衡好信息公開(kāi)與隱私保護(hù)？又如何在合規(guī)框架下，實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康的高質(zhì)量發(fā)展？

從被監(jiān)督者到監(jiān)督者

慈善事業(yè)是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，慈善組織的生命就在于公信力，其健康發(fā)展離不開(kāi)規(guī)范有序的監(jiān)管環(huán)境。在新媒體時(shí)代，信息傳播速度快，公眾對(duì)慈善公益的關(guān)切度更高。

近年來(lái)，基金會(huì)管理面臨諸多挑戰(zhàn)：國(guó)內(nèi)外對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管趨嚴(yán)，合規(guī)要求增多（如財(cái)務(wù)披露、項(xiàng)目透明度等）；稅收優(yōu)惠政策與合規(guī)掛鉤，若操作不當(dāng)可能面臨稅務(wù)處罰；涉及國(guó)際項(xiàng)目的基金會(huì)需應(yīng)對(duì)多國(guó)法律沖突和跨境資金流動(dòng)監(jiān)管。

“在辦法出臺(tái)前，慈善組織主要扮演‘被監(jiān)督者’的角色。如需依法向民政部門(mén)、捐贈(zèng)人、社會(huì)公眾等披露信息，接受政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。”大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人黃利軍對(duì)記者表示，雖然信息公開(kāi)屬于法定義務(wù)，但監(jiān)督主體主要來(lái)自外部，即政府部門(mén)、媒體、捐贈(zèng)人，使得慈善組織處于“被審查”的地位。

與之前的信息公開(kāi)制度相比，辦法增加了進(jìn)一步提升慈善組織透明度的規(guī)定，明確了慈善組織信息公開(kāi)的具體要求。而在辦法的眾多條款中，合作方評(píng)估與指導(dǎo)監(jiān)督是業(yè)內(nèi)最為關(guān)注的焦點(diǎn)。

黃利軍表示，辦法最大的亮點(diǎn)在于，明確了具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織應(yīng)當(dāng)在公開(kāi)募捐活動(dòng)結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)，公開(kāi)對(duì)募捐合作方的評(píng)估和指導(dǎo)監(jiān)督情況等信息，并具體規(guī)定了公開(kāi)的渠道、時(shí)限和標(biāo)準(zhǔn)。在監(jiān)管邏輯上，這意味著慈善組織將從“被監(jiān)督者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者”。

記者注意到，辦法第七條第一款規(guī)定了“慈善組織與其他組織或者個(gè)人合作開(kāi)展公開(kāi)募捐的，還應(yīng)當(dāng)公開(kāi)合作方的有關(guān)信息”以及第八條第一款第四項(xiàng)規(guī)定了“具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在公開(kāi)募捐活動(dòng)結(jié)束后三個(gè)月內(nèi)在慈善信息公開(kāi)平臺(tái)公開(kāi)下列信息：（四）對(duì)公開(kāi)募捐合作方的評(píng)估和指導(dǎo)監(jiān)督情況?！秉S利軍指出，該條款明確了具備公開(kāi)募捐資格的慈善組織與非公募機(jī)構(gòu)合作時(shí)，前者需評(píng)估后者在組織管理、信息公開(kāi)、項(xiàng)目執(zhí)行等方面的情況。

此外，辦法第十一條增加：不具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織，應(yīng)當(dāng)于每年5月31日前在慈善信息公開(kāi)平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)上年度重大慈善項(xiàng)目實(shí)施情況，包括項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施地域、受益人群及其確定方式、項(xiàng)目收支情況和委托第三方執(zhí)行慈善項(xiàng)目情況；第十五條增加：慈善組織應(yīng)當(dāng)于每年5月31日前，向辦理其登記的民政部門(mén)報(bào)送符合民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度有關(guān)規(guī)定的關(guān)聯(lián)方名單及關(guān)聯(lián)關(guān)系說(shuō)明。

在慈善組織透明度方面，辦法第九條第一款修改為：慈善組織在設(shè)立慈善項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)在慈善信息公開(kāi)平臺(tái)公開(kāi)該慈善項(xiàng)目的名稱和內(nèi)容。慈善項(xiàng)目終止后捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)有剩余的，慈善組織應(yīng)當(dāng)在慈善項(xiàng)目終止后三個(gè)月內(nèi)公開(kāi)剩余財(cái)產(chǎn)的處理情況。

辦法還對(duì)重大突發(fā)事件開(kāi)展公開(kāi)募捐時(shí)，規(guī)定“在應(yīng)急處置與救援階段至少每五日在慈善信息公開(kāi)平臺(tái)公開(kāi)一次募得款物的接收情況，及時(shí)公開(kāi)分配、使用情況”。

實(shí)踐中，接受監(jiān)督的對(duì)象往往是具備公開(kāi)募捐資格的主體機(jī)構(gòu)，而非捐贈(zèng)方或志愿者團(tuán)隊(duì)。而慈善募捐鏈條雖包含募捐方、捐贈(zèng)方、募捐對(duì)象等多個(gè)主體，但法律責(zé)任的歸屬受監(jiān)督范圍影響較大。如某基金會(huì)專項(xiàng)基金或志愿者團(tuán)隊(duì)出了問(wèn)題，法律責(zé)任最終由基金會(huì)承擔(dān)，這也是辦法監(jiān)督不具備公募資格合作方的重要原因。

“慈善組織由于人員及經(jīng)營(yíng)能力受限，大量的慈善活動(dòng)只能通過(guò)與第三方的合作進(jìn)行，但如何評(píng)估并監(jiān)督這些合作方，給慈善組織的合規(guī)性帶來(lái)挑戰(zhàn)?！敝袊?guó)人民大學(xué)商事研究中心副主任姚歡慶在接受記者采訪時(shí)表示，辦法要求將合作方評(píng)估與監(jiān)督納入信息公開(kāi)的硬性范疇，強(qiáng)調(diào)慈善組織不僅要關(guān)注自身運(yùn)作合規(guī)，還必須對(duì)合作方的組織管理、項(xiàng)目執(zhí)行、信息公開(kāi)等多方面進(jìn)行評(píng)估，且承擔(dān)起全程指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任。

姚歡慶認(rèn)為，《基金會(huì)管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》要求基金會(huì)公開(kāi)重大交換交易及資金往來(lái)等情況，同樣體現(xiàn)了對(duì)合作方的監(jiān)管。

“公開(kāi)”不等于“裸曬”

“杭州師范大學(xué)人文學(xué)院福彩公益金項(xiàng)目成為公益慈善活動(dòng)負(fù)面案例的原因，在于信息公開(kāi)流于形式，而且對(duì)工作人員弄虛作假的行為，也未能有效監(jiān)督和及時(shí)糾正?！秉S利軍表示，因此辦法的修訂主要聚焦于慈善組織信息公開(kāi)和透明度等核心內(nèi)容。

記者注意到，辦法第二十九條規(guī)定：“鼓勵(lì)慈善組織主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)本辦法規(guī)定以外的信息，增強(qiáng)透明度，接受社會(huì)監(jiān)督”。這引發(fā)慈善組織是否應(yīng)當(dāng)“裸曬”的爭(zhēng)論。有從業(yè)者認(rèn)為，透明是公益的核心，但透明絕非無(wú)底線、無(wú)邊界。真正的透明，是既通過(guò)陽(yáng)光運(yùn)作打消公眾疑慮，又嚴(yán)守法律紅線與倫理底線，避免因過(guò)度公開(kāi)引發(fā)新問(wèn)題。而辦法的意義在于讓信任變?yōu)榭沈?yàn)證的事實(shí)。

實(shí)際上，很多項(xiàng)目信息不宜公開(kāi)，如捐贈(zèng)人、受益人不愿公開(kāi)的內(nèi)容；依法不得公開(kāi)的涉密數(shù)據(jù)及商業(yè)機(jī)密；慈善組織內(nèi)部管理流程、臨時(shí)工作溝通記錄、未確定的項(xiàng)目規(guī)劃等?！叭襞c公眾監(jiān)督和資金使用無(wú)關(guān)，無(wú)需公開(kāi)?！币晃粯I(yè)內(nèi)受訪者表示，“裸曬式透明”不必要，透明的核心在于“關(guān)鍵信息”的識(shí)別，而非“公開(kāi)所有信息”。

如何在“公開(kāi)必要信息”與“保護(hù)敏感權(quán)益”之間，既不“裸曬”，又不“失信”？

中國(guó)華夏文化遺產(chǎn)基金會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)蘇潤(rùn)對(duì)記者表示，辦法鼓勵(lì)公開(kāi)更多信息，但實(shí)踐中又需保護(hù)各方合法權(quán)益。這是一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。

“有一些捐贈(zèng)人基于種種原因希望匿名，尊重其意愿是基本的法律要求和契約精神，強(qiáng)制公開(kāi)反而會(huì)破壞信任根基。”蘇潤(rùn)表示，真正的透明是高質(zhì)量公開(kāi)，而非無(wú)差別的“裸曬”。透明度的提升，絕不能以踐踏法律紅線與倫理底線為代價(jià)。因此，公開(kāi)原則在于“公開(kāi)與公眾利益相關(guān)的關(guān)鍵信息”。

蘇潤(rùn)認(rèn)為，公眾和捐贈(zèng)人有權(quán)知道善款來(lái)于何方、用于何處、效果如何，也有權(quán)知道選擇的合作伙伴是誰(shuí)、如何對(duì)其進(jìn)行管理等。而對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行中涉及的受益人具體個(gè)人困境、合作方的內(nèi)部管理流程細(xì)節(jié)等，除非與公共利益直接相關(guān)，否則不應(yīng)進(jìn)入公共披露范疇?！拔覀円龅氖窃谛畔⑴稌r(shí)進(jìn)行必要的脫敏處理，平衡好公眾知情權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)、合作伙伴的正當(dāng)權(quán)益?！?/p>

辦法第二十一條為此劃定了明確的法律邊界：涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息以及捐贈(zèng)人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人不同意公開(kāi)的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息，不得公開(kāi)。

從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)共建

民政部披露，截至今年10月，我國(guó)登記認(rèn)定的慈善組織超過(guò)1.6萬(wàn)家，較2020年增長(zhǎng)了70%；年度慈善捐贈(zèng)總額最高突破2000億元。其中，具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織3324家，累計(jì)備案慈善信托2470單，信托財(cái)產(chǎn)合同規(guī)模95億元。在合規(guī)要求下，高頻率的披露要求極大提升了透明度，但同時(shí)也讓慈善機(jī)構(gòu)行政負(fù)擔(dān)和成本水漲船高。與頭部機(jī)構(gòu)相比，中小機(jī)構(gòu)的執(zhí)行壓力更為突出。

據(jù)記者了解，大型基金會(huì)在信息匯總、上傳、審核環(huán)節(jié)，基本都設(shè)置法務(wù)、財(cái)務(wù)、外聯(lián)專員等專崗，同時(shí)具有可標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程，但縣域機(jī)構(gòu)只有三五人兼職運(yùn)作。

深圳一家慈善機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)記者透露：“為了保證合規(guī)性，需要花更多時(shí)間在表格上，信息上傳需時(shí)常加班才能完成。”由此可見(jiàn)，盡管制度的初衷在于補(bǔ)齊監(jiān)管漏洞，但其執(zhí)行過(guò)程往往顯露出慈善生態(tài)在資源、能力與邊界方面的新挑戰(zhàn)。

“合規(guī)建設(shè)與信息公開(kāi)已日益成為行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵，機(jī)構(gòu)亟須健全內(nèi)控機(jī)制?！碧K潤(rùn)認(rèn)為，特別是在辦法框架下，基金會(huì)不僅需注重自身信息依法披露，也要逐步加強(qiáng)對(duì)合作方的合規(guī)評(píng)估與動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

姚歡慶表示，慈善組織的公信力是慈善組織獲取資源的“通行證”，其合規(guī)要求有助于消除捐贈(zèng)人的“信息差”，讓捐贈(zèng)行為從“感性善意”轉(zhuǎn)化為“理性放心”，形成“合規(guī)筑信任，信任促合規(guī)”的良性閉環(huán)，凝聚“人人向善”的社會(huì)共識(shí)。

蘇潤(rùn)指出，在條例修訂中，可進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)合作項(xiàng)目的全流程合規(guī)指引，強(qiáng)化“事前評(píng)估、事中跟蹤、事后審計(jì)”的閉環(huán)管理機(jī)制，引導(dǎo)合作雙方共建合規(guī)文化。這要求慈善組織將合規(guī)管理前置并貫穿始終，從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)共建”。對(duì)此，他提出三點(diǎn)建議：

首先，評(píng)估是合作的前提，而非事后的附加項(xiàng)。在項(xiàng)目立項(xiàng)前，需依據(jù)辦法及相關(guān)法規(guī)，對(duì)潛在合作方的信用狀況、專業(yè)能力、內(nèi)部治理水平進(jìn)行全面評(píng)估，并形成書(shū)面報(bào)告。

其次，評(píng)估需要標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)應(yīng)建立更清晰的指引。當(dāng)前許多機(jī)構(gòu)，特別是中小型組織，面臨“想評(píng)卻不知如何評(píng)”的困境。主管部門(mén)或行業(yè)組織應(yīng)出臺(tái)更細(xì)致的評(píng)估指南或合作規(guī)范模板，讓評(píng)估工作“有章可循”，也減少因標(biāo)準(zhǔn)模糊可能引發(fā)的糾紛。

最后，評(píng)估與監(jiān)督應(yīng)融入合作全過(guò)程，并以“賦能”為導(dǎo)向。簽署權(quán)責(zé)清晰的書(shū)面協(xié)議是基礎(chǔ)。在合作中，基金會(huì)不應(yīng)只是資金的撥付方，更應(yīng)通過(guò)培訓(xùn)、督導(dǎo)、共同復(fù)盤(pán)等方式，將監(jiān)督轉(zhuǎn)化為對(duì)合作方能力建設(shè)的支持。正如一些同行所言，公募基金會(huì)在此過(guò)程中扮演的是“信任過(guò)濾器”的角色，其責(zé)任是構(gòu)建一個(gè)更安全、更可靠的公益協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

相關(guān)配套慈善法規(guī)的作用，對(duì)慈善公益行業(yè)的監(jiān)管形成有效的補(bǔ)充。其中，指引進(jìn)一步為慈善行為定下規(guī)矩，為公開(kāi)募捐擰緊了“安全閥”。指引把資格要求細(xì)化為“一事一備案”，把“單獨(dú)備案”作為剛性要求，要求慈善組織開(kāi)展的每項(xiàng)公開(kāi)募捐活動(dòng)應(yīng)當(dāng)“單獨(dú)備案”，不得合并備案，不得使用同一個(gè)備案編號(hào)開(kāi)展多項(xiàng)公開(kāi)募捐活動(dòng)，有利于防止“一證多募”“套號(hào)募捐”，相當(dāng)于為每一次募捐行為加裝“GPS”，用事前審查替代事后追責(zé)，從源頭上降低違法概率。與此同時(shí)，備案程序?yàn)閳?zhí)法者提供了清晰的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與證據(jù)鏈條，將“結(jié)果懲罰”前移為“過(guò)程控制”，降低了制度性違法風(fēng)險(xiǎn)，做到把治理做在事前、把風(fēng)險(xiǎn)擋在門(mén)外。

在違法行為的認(rèn)定方面，基準(zhǔn)細(xì)化量化了30項(xiàng)違法行為行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，不僅為認(rèn)定慈善組織的行政處罰提供了精準(zhǔn)標(biāo)尺，更標(biāo)志著我國(guó)慈善行業(yè)監(jiān)管進(jìn)入“精細(xì)化執(zhí)法”的新階段，為慈善事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁保障。

“需要推動(dòng)形成行業(yè)性合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)與自律公約，探索建立基金會(huì)與合作方之間的信用聯(lián)動(dòng)機(jī)制。只有各方協(xié)同，才能構(gòu)建規(guī)范有序、透明可信的公益生態(tài)，真正推動(dòng)基金會(huì)行業(yè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)?！碧K潤(rùn)呼吁，公開(kāi)或許會(huì)給機(jī)構(gòu)增加一定負(fù)擔(dān)，但在陽(yáng)光下重建信任，更為重要。未來(lái)，慈善組織的治理能力、專業(yè)化水平、數(shù)字化能力都將成為“能否透明”的關(guān)鍵指標(biāo)，也將倒逼行業(yè)自我升級(jí)。當(dāng)信息公開(kāi)成為自覺(jué)而非負(fù)擔(dān)，中國(guó)慈善才能真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

來(lái)源｜《法人》雜志

審核｜白馗 王婧 渠洋

校對(duì)｜惠寧寧 張雪慧 張波